Ο Προληπτικός έλεγχος των δημοσίων συμβάσεων από το Ελεγκτικό Συνέδριο
22 Φεβρουαρίου, 2024
Η νοµική δράση της Δηµόσιας Διοίκησης εκδηλώνεται είτε µε µονοµερείς διοικητικές πράξεις, δηλαδή µε κανονιστικές1 ή ατοµικές διοικητικές πράξεις2, είτε µε διµερείς δηλαδή µε συµβάσεις.3 Η διοικητική πράξη αποτελεί δήλωση βούλησης του διοικητικού οργάνου που γίνεται σύµφωνα µε ορισµένη διαδικασία ή και χωρίς διαδικασία, µε την οποία θεσπίζεται µονοµερώς κανόνας δικαίου, συστατικό στοιχείο της ενδοκρατικής κυριαρχίας.
Η δράση της διοίκησης µε τη µορφή της σύµβασης επιτρέπει το διάλογο, τις αµοιβαίες επιδράσεις και επιρροές4, την έγκαιρη συµφωνία, µειώνει το διοικητικό κόστος, κατευθύνει το σκοπό, αποφεύγει τις διενέξεις, διευκολύνει τον έλεγχο και έτσι αδιαµφισβήτητα επηρεάζει θετικά τη σχέση διοίκησης και ιδιώτη5. Όπως αναφέρει ο Προκοπής Παυλόπουλος, η παρουσία της σύµβασης, ως µέθοδος κρατικής δράσης, διέρρηξε τα, τεχνικά σε µεγάλο βαθµό, στεγανά µεταξύ δηµοσίου και ιδιωτικού δικαίου αναδεικνύοντας έτσι την αδήριτη πραγµατικότητα της ενότητας της έννοµης τάξης.6
Με το ν. 1406/1983 7 & 8 περί ολοκλήρωσης της διαδικασίας των τακτικών διοικητικών δικαστηρίων καθιερώθηκε η διοικητική σύµβαση ως νοµική κατηγορία, και όπως αναφέρει ο Δηµήτρης Κόρσος άρχισε να προσπορίζεται λάµψη, κύρος και επιβολή έτσι ώστε να καταστεί αντικείµενο πλούσιας έρευνας.9 Προκειµένου να χαρακτηριστεί µια σύµβαση ως διοικητική, πρέπει να συντρέχουν σωρευτικά τα ακόλουθα κριτήρια10: το οργανικό σύµφωνα µε το οποίο τουλάχιστον το ένα από τα συµβαλλόµενα µέρη πρέπει να είναι το Κράτος ή άλλο ΝΠΔΔ ή νοµικό πρόσωπο διφυούς χαρακτήρα και το λειτουργικό υπό τις δυο του διαστάσεις την επιδίωξη δηµοσίου σκοπού και το ειδικό νοµικό καθεστώς της σύµβασης το οποίο πρέπει να εξασφαλίζει στο Κράτος στο ΝΠΔΔ ή στο πρόσωπο διφυούς χαρακτήρα υπερέχουσα θέση έναντι του αντισυµβαλλόµενου.
1 Οι κανονιστικές διοικητικές πράξεις, κατά το άρθρο 43 του Συντάγµατος θεσπίζουν απρόσωπους και γενικούς κανόνες δικαίου που εκδίδονται στο πλαίσιο µιας ειδικής και ορισµένης εξουσιοδότησης που βρίσκει έρεισµα σε έναν τυπικό νόµο, καταρχήν από τον Πρόεδρο της Δηµοκρατίας, αλλά, και άλλα διοικητικά όργανα µπορούν να εκδώσουν κανονιστικές πράξεις για τη ρύθµιση είτε ειδικότερων θεµάτων, είτε θεµάτων τοπικού, τεχνικού η λεπτοµερειακού χαρακτήρα. Η ισχύς των κανονιστικών πράξεων προϋποθέτει την δηµοσίευσή τους στην Εφηµερίδα της Κυβέρνησης ή τη δηµοσίευσή τους µε άλλο τρόπο, ώστε να είναι δυνατόν οι διοικούµενοι να λαµβάνουν γνώση τους και να είναι εφικτός ο δικαστικός έλεγχός τους. Οι κανονιστικές πράξεις δεν απαιτούν αιτιολογία, καθώς, και δεν µπορεί να ασκηθεί το δικαίωµα προηγούµενης ακρόασης των διοικουµένων (αρ. 20 § 2 Σ.), όπως, ούτε και η άσκηση διοικητικής προσφυγής κατά κανονιστικών πράξεων από τους διοικούµενους είναι δυνατή. Δικαστικά είναι δυνατός µόνο ο έλεγχος της νοµιµότητας και όχι της σκοπιµότητας των κανονιστικών πράξεων της διοίκησης. Ο δικαστικός τους έλεγχος γίνεται µε την άσκηση αιτήσεως ακυρώσεως ενώπιον του ΣτΕ (η αίτηση ακυρώσεως αποτελεί ένδικο βοήθηµα µε το οποίο επιδιώκεται η παροχή δικαστικής προστασίας µε την εξαφάνιση µιας διοικητικής πράξης, για ορισµένους λόγους που ανάγονται στην εσωτερική ή εξωτερική νοµιµότητας της) και εξετάζεται µε αυτόν η νοµιµότητα της κανονιστικής πράξης, δηλαδή το κατά πόσον τελεί σε αρµονία µε τον εξουσιοδοτικό τυπικό νόµο, αλλά και µε τους ιεραρχικά ανώτερους της κανόνες δικαίου, όπως το Σύνταγµα και το διεθνές δίκαιο ή το δίκαιο της ΕΕ. (βλ. µεταξύ άλλων Απόστολος ΓΕΡΟΝΤΑΣ, Σωτήρης ΛΥΤΡΑΣ, Προκόπης ΠΑΥΛΟΠΟΥΛΟΣ, Γλυκερία ΣΙΟΥΤΗ, Σπυρίδων ΦΛΟΓΑΪΤΗΣ, Διοικητικό δίκαιο, 2η έκδοση, εκδόσεις Σάκκουλα Αθήνα - Θεσσαλονίκη, 2010, σελ. 169-170, βλ. επίσης Πρόδροµος ΔΑΓΤΟΓΛΟΥ, Γενικό διοικητικό δίκαιο, 7η έκδοση, εκδόσεις Σάκκουλα Αθήνα - Θεσσαλονίκη, 2014, βλ. επίσης Επαµεινώνδας ΣΠΗΛΙΩΤΟΠΟΥΛΟΣ, Εγχειρίδιο διοικητικού δικαίου, Τόµος 1, 15η έκδοση, εκδόσεις Νοµική Βιβλιοθήκη, Ιούνιος 2017, βλ. επίσης Χαράλαµπος ΧΡΥΣΑΝΘΑΚΗΣ, Συµβούλιο της Επικρατείας - Εφαρµογές διοικητικού ουσιαστικού και δικονοµικού δικαίου, εκδόσεις Νοµική Βιβλιοθήκη, 2012)
Η έκδοση των διοικητικών πράξεων χαρακτηρίζεται από το τεκµήριο νοµιµότητας και την εκτελεστότητα. Με τις κανονιστικές διοικητικές πράξεις, το τεκµήριο νοµιµότητας δεν έχει πλήρη εφαρµογή. Σε όλη τη διάρκεια της ισχύος των πράξεών αυτών, µε αίτηση ακύρωσης επιτρέπεται η παρεµπίπτουσα έρευνα της νοµιµότητας και του κύρους τους από οποιοδήποτε δικαστήριο και επιβάλλεται η µη εφαρµογή τους. Συνέπεια του κανόνα αυτού είναι ότι πάσχουν ακυρότητας οι ατοµικές διοικητικές πράξεις που στηρίζονται σε µία κανονιστική. Η εκτελεστότητα των διοικητικών πράξεων συνίσταται στο ότι η συµπεριφορά που καθορίζουν είναι υποχρεωτική από την έκδοσή τους. Για παράδειγµα, οι βεβαιωτικές πράξεις, που εκδίδονται χωρίς νέα ουσιαστική έρευνα, βάσει των ίδιων πραγµατικών δεδοµένων και δηλώνουν εµµονή της διοίκησης σε προγενέστερη ρύθµιση, δεν έχουν χαρακτήρα διοικητικής πράξης, στερούνται εκτελεστότητας και εκδίδονται ύστερα από νέα αίτηση του διοικούµενου για το ίδιο θέµα. (βλ. µεταξύ άλλων Απόστολος ΓΕΡΟΝΤΑΣ, Σωτήρης ΛΥΤΡΑΣ, Προκόπης ΠΑΥΛΟΠΟΥΛΟΣ, Γλυκερία ΣΙΟΥΤΗ, Σπυρίδων ΦΛΟΓΑΪΤΗΣ, Διοικητικό δίκαιο, 2η έκδοση, εκδόσεις Σάκκουλα Αθήνα - Θεσσαλονίκη, 2010, σελ. 166, βλ. επίσης Πρόδροµος ΔΑΓΤΟΓΛΟΥ, Γενικό διοικητικό δίκαιο, 7η έκδοση, εκδόσεις Σάκκουλα Αθήνα - Θεσσαλονίκη, 2014, βλ. επίσης Επαµεινώνδας ΣΠΗΛΙΩΤΟΠΟΥΛΟΣ, Εγχειρίδιο διοικητικού δικαίου, Τόµος 1, 15η έκδοση, εκδόσεις Νοµική Βιβλιοθήκη, Ιούνιος 2017, βλ. επίσης Χαράλαµπος ΧΡΥΣΑΝΘΑΚΗΣ, Συµβούλιο της Επικρατείας - Εφαρµογές διοικητικού ουσιαστικού και δικονοµικού δικαίου, εκδόσεις Νοµική Βιβλιοθήκη, 2012)
2 Οι ατοµικές διοικητικές πράξεις θεσπίζουν ατοµική ρύθµιση έχοντας ως αποδέκτες τους ατοµικά ορισµένα πρόσωπα, εκδίδονται έχοντας ως έρεισµα µια κανονιστική διοικητική πράξη, δηλαδή συγκεκριµενοποιούν και εξειδικεύουν συνήθως διατάξεις οι οποίες τίθενται από κανονιστικές πράξεις των οργάνων της δηµόσιας διοίκησης. Οι ατοµικές πράξεις υφίστανται µόνο κατασταλτικό δικαστικό έλεγχο, τελειούται µε την υπογραφή και την χρονολόγηση τους, πρέπει να περιέχουν σαφή, ειδική και επαρκή αιτιολογία (αρ. 17 ΚΔΔ/σίας), καθώς και τα διοικητικά όργανα, πριν από την έκδοση δυσµενών ατοµικών πράξεων οφείλουν να καλέσουν τον ενδιαφερόµενο σε προηγούµενη ακρόαση. Επίσης, είναι δυνατή η άσκηση διοικητικών προσφυγών µε αίτηµα την ανάκληση των ατοµικών διοικητικών πράξεων σε αντίθεση µε τις κανονιστικές, που ούτε υπόκεινται στην άσκηση του δικαιώµατος αναφοράς, ούτε όµως και ανακαλούνται αλλά καταργούνται από νεότερο ή ειδικότερο νόµο.(βλ. µεταξύ άλλων Απόστολος ΓΕΡΟΝΤΑΣ, Σωτήρης ΛΥΤΡΑΣ, Προκόπης ΠΑΥΛΟΠΟΥΛΟΣ, Γλυκερία ΣΙΟΥΤΗ, Σπυρίδων ΦΛΟΓΑΪΤΗΣ, Διοικητικό δίκαιο, 2η έκδοση, εκδόσεις Σάκκουλα Αθήνα - Θεσσαλονίκη, 2010, 170-171, βλ. επίσης Πρόδροµος ΔΑΓΤΟΓΛΟΥ, Γενικό διοικητικό δίκαιο, 7η έκδοση, εκδόσεις Σάκκουλα Αθήνα - Θεσσαλονίκη, 2014, βλ. επίσης Επαµεινώνδας ΣΠΗΛΙΩΤΟΠΟΥΛΟΣ, Εγχειρίδιο διοικητικού δικαίου, Τόµος 1, 15η έκδοση, εκδόσεις Νοµική Βιβλιοθήκη, Ιούνιος 2017, βλ. επίσης Χαράλαµπος ΧΡΥΣΑΝΘΑΚΗΣ, Συµβούλιο της Επικρατείας - Εφαρµογές διοικητικού ουσιαστικού και δικονοµικού δικαίου, εκδόσεις Νοµική Βιβλιοθήκη, 2012)
Η έκδοση των διοικητικών πράξεων χαρακτηρίζεται από το τεκµήριο νοµιµότητας και την εκτελεστότητα.
Η ατοµική διοικητική πράξη από την έναρξη της ισχύος της, παράγει όλα τα έννοµα αποτελέσµατα της και έναντι των διοικητικών αρχών ανεξάρτητα από το αν τυχόν έχει νοµική πληµµέλεια. Τούτο ισχύει και αν η πράξη παραβιάζει την αρχή της νοµιµότητας, απορία του χαρακτήρα του διοικητικού οργάνου ως Δηµοσίου οργάνου που θεσπίζει µονοµερώς κανόνες δικαίου. Κατ’ εφαρµογή του τεκµηρίου νοµιµότητας, αποκλείεται η παρεµπίπτουσα έρευνα από το αρµόδιο δικαστήριο του κύρους της ατοµικής διοικητικής πράξης µετά την προθεσµία για την άσκηση της αίτησης ακυρώσεως. (βλ. µεταξύ άλλων Απόστολος ΓΕΡΟΝΤΑΣ, Σωτήρης ΛΥΤΡΑΣ, Προκόπης ΠΑΥΛΟΠΟΥΛΟΣ, Γλυκερία ΣΙΟΥΤΗ, Σπυρίδων ΦΛΟΓΑΪΤΗΣ, Διοικητικό δίκαιο, 2η έκδοση, εκδόσεις Σάκκουλα Αθήνα - Θεσσαλονίκη, 2010, σελ. 166, βλ. επίσης Πρόδροµος ΔΑΓΤΟΓΛΟΥ, Γενικό διοικητικό δίκαιο, 7η έκδοση, εκδόσεις Σάκκουλα Αθήνα - Θεσσαλονίκη, 2014, βλ. επίσης Επαµεινώνδας ΣΠΗΛΙΩΤΟΠΟΥΛΟΣ, Εγχειρίδιο διοικητικού δικαίου, Τόµος 1, 15η έκδοση, εκδόσεις Νοµική Βιβλιοθήκη, Ιούνιος 2017, βλ. επίσης Χαράλαµπος ΧΡΥΣΑΝΘΑΚΗΣ, Συµβούλιο της Επικρατείας - Εφαρµογές διοικητικού ουσιαστικού και δικονοµικού δικαίου, εκδόσεις Νοµική Βιβλιοθήκη, 2012)
3 Όπως αναφέρει και ο Léon Duguit, ως προς τα εσωτερικά της στοιχεία η σύµβαση (είτε είναι διοικητική είτε όχι) έχει πάντοτε τα ίδια χαρακτηριστικά και τα ίδια αποτελέσµατα. Την ίδια προσέγγιση υιοθετούν και οι περισσότεροι επιστήµονες του διοικητικού δικαίου.
4 Όπως αναφέρει ο Χαράλαµπος Χρυσανθάκης, η σύµβαση θεσµοποιεί τη συνεργασία µε τους ιδιώτες και αξιοποιεί τις ειδικές γνώσεις και την εµπειρία τους (Χαράλαµπος ΧΡΥΣΑΝΘΑΚΗΣ, Εισηγήσεις διοικητικού δικαίου, 2η έκδοση, εκδόσεις Νοµική Βιβλιοθήκη, Αθήνα 2015, σελ. 143)
5 βλ. Απόστολος ΓΕΡΟΝΤΑΣ, Δίκαιο δηµοσίων έργων, εκδόσεις Σάκκουλα Αθήνα - Θεσσαλονίκη, 2009, σελ. 2-3, βλ. επίσης Απόστολος ΓΕΡΟΝΤΑΣ, Σωτήρης ΛΥΤΡΑΣ, Προκόπης ΠΑΥΛΟΠΟΥΛΟΣ, Γλυκερία ΣΙΟΥΤΗ, Σπυρίδων ΦΛΟΓΑΪΤΗΣ, Διοικητικό δίκαιο, 2η έκδοση, εκδόσεις Σάκκουλα Αθήνα - Θεσσαλονίκη, 2010, σελ. 248
6 βλ. Προκόπης ΠΑΥΛΟΠΟΥΛΟΣ, Η σύµβαση εκτέλεσης Δηµοσίου έργου, Εκδόσεις Αντ. Ν. Σάκκουλα, 1997, σελ. 14
7 ν. 1406/1983, Ολοκλήρωση της δικαιοδοσίας των τακτικών διοικητικών δικαστηρίων, συγκρότηση Γενικής Επιτροπείας της Επικρατείας των τακτικών διοικητικών δικαστηρίων και ρύθµιση µερικών άλλων θεµάτων, ΦΕΚ Α’182, 14.12.1983
8 Ο εν λόγω νόµος, καθώς και η απόφαση 10/1988 του ΑΕΔ, κατά την οποία δεν υπάγονται όλες οι συµβάσεις της διοίκησης στη διοικητική δικαιοδοσία σύµφωνα µε την ορθή ερµηνεία του Συντάγµατος, αποτέλεσε το έναυσµα της σύνταξης του βιβλίου « Η διοικητική σύµβαση - Έννοια και φύση » του Φλογαΐτη. (Σπυρίδων ΦΛΟΓΑΪΤΗΣ, Η διοικητική σύµβαση - Έννοια και φύση, εκδόσεις Αντ. Ν. Σάκκουλα, Αθήνα-Κοµοτηνή 1991, εισαγωγή)
9 βλ. Δηµήτρης ΚΟΡΣΟΣ, Η σύµβαση του διοικητικού δικαίου, 2η έκδοση, εκδόσεις Αντ. Ν. Σάκκουλα, 1995, σελ. 57-58
10 βλ. µεταξύ άλλων, Απόστολος ΓΕΡΟΝΤΑΣ, Δίκαιο δηµοσίων έργων, Εκδόσεις Σάκκουλα Αθήνα - Θεσσαλονίκη, 2009, σελ. 22, Απόστολος ΓΕΡΟΝΤΑΣ, Σωτήρης ΛΥΤΡΑΣ, Προκόπης ΠΑΥΛΟΠΟΥΛΟΣ, Γλυκερία ΣΙΟΥΤΗ, Σπυρίδων ΦΛΟΓΑΊΤΗΣ, Διοικητικό δίκαιο, 2η έκδοση, εκδόσεις Σάκκουλα Αθήνα - Θεσσαλονίκη, 2010, σελ. 254-261, βλ. επίσης Πρόδροµος ΔΑΓΤΟΓΛΟΥ, Γενικό διοικητικό δίκαιο, 7η έκδοση, εκδόσεις Σάκκουλα Αθήνα - Θεσσαλονίκη, 2014, σελ. 331, βλ. επίσης Χαράλαµπος ΧΡΥΣΑΝΘΑΚΗΣ, Εισηγήσεις διοικητικού δικαίου, 2η έκδοση, εκδόσεις Νοµική Βιβλιοθήκη, Αθήνα 2015, σελ 143-144, Επαµεινώνδας ΣΠΗΛΙΩΤΟΠΟΥΛΟΣ, Εγχειρίδιο διοικητικού δικαίου, Τόµος 1,15η έκδοση, εκδόσεις Νοµική Βιβλιοθήκη, Ιούνιος 2017,σελ. 176, βλ. επίσης Παναγιώτης ΦΛΕΣΣΑΣ, « Η Έννοια και η ερµηνεία των διοικητικών συµβάσεων », διπλωµατική εργασία υπό την εποπτεία του καθηγητή Σωτήρη ΛΥΤΡΑ, που υποστηρίχθηκε στο Εθνικό και Καποδιστριακό Πανεπιστήµιο Αθηνών - Σχολή νοµικών, οικονοµικών και πολιτικών επιστηµών - Νοµικό τµήµα, Τοµέας δηµοσίου δικαίου, 2006, σελ. 1-9, βλ. επίσης ΣτΕ 891-895/2008, 414/2011, ΑΕΔ 6/2007
1 Οι κανονιστικές διοικητικές πράξεις, κατά το άρθρο 43 του Συντάγµατος θεσπίζουν απρόσωπους και γενικούς κανόνες δικαίου που εκδίδονται στο πλαίσιο µιας ειδικής και ορισµένης εξουσιοδότησης που βρίσκει έρεισµα σε έναν τυπικό νόµο, καταρχήν από τον Πρόεδρο της Δηµοκρατίας, αλλά, και άλλα διοικητικά όργανα µπορούν να εκδώσουν κανονιστικές πράξεις για τη ρύθµιση είτε ειδικότερων θεµάτων, είτε θεµάτων τοπικού, τεχνικού η λεπτοµερειακού χαρακτήρα. Η ισχύς των κανονιστικών πράξεων προϋποθέτει την δηµοσίευσή τους στην Εφηµερίδα της Κυβέρνησης ή τη δηµοσίευσή τους µε άλλο τρόπο, ώστε να είναι δυνατόν οι διοικούµενοι να λαµβάνουν γνώση τους και να είναι εφικτός ο δικαστικός έλεγχός τους. Οι κανονιστικές πράξεις δεν απαιτούν αιτιολογία, καθώς, και δεν µπορεί να ασκηθεί το δικαίωµα προηγούµενης ακρόασης των διοικουµένων (αρ. 20 § 2 Σ.), όπως, ούτε και η άσκηση διοικητικής προσφυγής κατά κανονιστικών πράξεων από τους διοικούµενους είναι δυνατή. Δικαστικά είναι δυνατός µόνο ο έλεγχος της νοµιµότητας και όχι της σκοπιµότητας των κανονιστικών πράξεων της διοίκησης. Ο δικαστικός τους έλεγχος γίνεται µε την άσκηση αιτήσεως ακυρώσεως ενώπιον του ΣτΕ (η αίτηση ακυρώσεως αποτελεί ένδικο βοήθηµα µε το οποίο επιδιώκεται η παροχή δικαστικής προστασίας µε την εξαφάνιση µιας διοικητικής πράξης, για ορισµένους λόγους που ανάγονται στην εσωτερική ή εξωτερική νοµιµότητας της) και εξετάζεται µε αυτόν η νοµιµότητα της κανονιστικής πράξης, δηλαδή το κατά πόσον τελεί σε αρµονία µε τον εξουσιοδοτικό τυπικό νόµο, αλλά και µε τους ιεραρχικά ανώτερους της κανόνες δικαίου, όπως το Σύνταγµα και το διεθνές δίκαιο ή το δίκαιο της ΕΕ. (βλ. µεταξύ άλλων Απόστολος ΓΕΡΟΝΤΑΣ, Σωτήρης ΛΥΤΡΑΣ, Προκόπης ΠΑΥΛΟΠΟΥΛΟΣ, Γλυκερία ΣΙΟΥΤΗ, Σπυρίδων ΦΛΟΓΑΪΤΗΣ, Διοικητικό δίκαιο, 2η έκδοση, εκδόσεις Σάκκουλα Αθήνα - Θεσσαλονίκη, 2010, σελ. 169-170, βλ. επίσης Πρόδροµος ΔΑΓΤΟΓΛΟΥ, Γενικό διοικητικό δίκαιο, 7η έκδοση, εκδόσεις Σάκκουλα Αθήνα - Θεσσαλονίκη, 2014, βλ. επίσης Επαµεινώνδας ΣΠΗΛΙΩΤΟΠΟΥΛΟΣ, Εγχειρίδιο διοικητικού δικαίου, Τόµος 1, 15η έκδοση, εκδόσεις Νοµική Βιβλιοθήκη, Ιούνιος 2017, βλ. επίσης Χαράλαµπος ΧΡΥΣΑΝΘΑΚΗΣ, Συµβούλιο της Επικρατείας - Εφαρµογές διοικητικού ουσιαστικού και δικονοµικού δικαίου, εκδόσεις Νοµική Βιβλιοθήκη, 2012)
Η έκδοση των διοικητικών πράξεων χαρακτηρίζεται από το τεκµήριο νοµιµότητας και την εκτελεστότητα. Με τις κανονιστικές διοικητικές πράξεις, το τεκµήριο νοµιµότητας δεν έχει πλήρη εφαρµογή. Σε όλη τη διάρκεια της ισχύος των πράξεών αυτών, µε αίτηση ακύρωσης επιτρέπεται η παρεµπίπτουσα έρευνα της νοµιµότητας και του κύρους τους από οποιοδήποτε δικαστήριο και επιβάλλεται η µη εφαρµογή τους. Συνέπεια του κανόνα αυτού είναι ότι πάσχουν ακυρότητας οι ατοµικές διοικητικές πράξεις που στηρίζονται σε µία κανονιστική. Η εκτελεστότητα των διοικητικών πράξεων συνίσταται στο ότι η συµπεριφορά που καθορίζουν είναι υποχρεωτική από την έκδοσή τους. Για παράδειγµα, οι βεβαιωτικές πράξεις, που εκδίδονται χωρίς νέα ουσιαστική έρευνα, βάσει των ίδιων πραγµατικών δεδοµένων και δηλώνουν εµµονή της διοίκησης σε προγενέστερη ρύθµιση, δεν έχουν χαρακτήρα διοικητικής πράξης, στερούνται εκτελεστότητας και εκδίδονται ύστερα από νέα αίτηση του διοικούµενου για το ίδιο θέµα. (βλ. µεταξύ άλλων Απόστολος ΓΕΡΟΝΤΑΣ, Σωτήρης ΛΥΤΡΑΣ, Προκόπης ΠΑΥΛΟΠΟΥΛΟΣ, Γλυκερία ΣΙΟΥΤΗ, Σπυρίδων ΦΛΟΓΑΪΤΗΣ, Διοικητικό δίκαιο, 2η έκδοση, εκδόσεις Σάκκουλα Αθήνα - Θεσσαλονίκη, 2010, σελ. 166, βλ. επίσης Πρόδροµος ΔΑΓΤΟΓΛΟΥ, Γενικό διοικητικό δίκαιο, 7η έκδοση, εκδόσεις Σάκκουλα Αθήνα - Θεσσαλονίκη, 2014, βλ. επίσης Επαµεινώνδας ΣΠΗΛΙΩΤΟΠΟΥΛΟΣ, Εγχειρίδιο διοικητικού δικαίου, Τόµος 1, 15η έκδοση, εκδόσεις Νοµική Βιβλιοθήκη, Ιούνιος 2017, βλ. επίσης Χαράλαµπος ΧΡΥΣΑΝΘΑΚΗΣ, Συµβούλιο της Επικρατείας - Εφαρµογές διοικητικού ουσιαστικού και δικονοµικού δικαίου, εκδόσεις Νοµική Βιβλιοθήκη, 2012)
2 Οι ατοµικές διοικητικές πράξεις θεσπίζουν ατοµική ρύθµιση έχοντας ως αποδέκτες τους ατοµικά ορισµένα πρόσωπα, εκδίδονται έχοντας ως έρεισµα µια κανονιστική διοικητική πράξη, δηλαδή συγκεκριµενοποιούν και εξειδικεύουν συνήθως διατάξεις οι οποίες τίθενται από κανονιστικές πράξεις των οργάνων της δηµόσιας διοίκησης. Οι ατοµικές πράξεις υφίστανται µόνο κατασταλτικό δικαστικό έλεγχο, τελειούται µε την υπογραφή και την χρονολόγηση τους, πρέπει να περιέχουν σαφή, ειδική και επαρκή αιτιολογία (αρ. 17 ΚΔΔ/σίας), καθώς και τα διοικητικά όργανα, πριν από την έκδοση δυσµενών ατοµικών πράξεων οφείλουν να καλέσουν τον ενδιαφερόµενο σε προηγούµενη ακρόαση. Επίσης, είναι δυνατή η άσκηση διοικητικών προσφυγών µε αίτηµα την ανάκληση των ατοµικών διοικητικών πράξεων σε αντίθεση µε τις κανονιστικές, που ούτε υπόκεινται στην άσκηση του δικαιώµατος αναφοράς, ούτε όµως και ανακαλούνται αλλά καταργούνται από νεότερο ή ειδικότερο νόµο.(βλ. µεταξύ άλλων Απόστολος ΓΕΡΟΝΤΑΣ, Σωτήρης ΛΥΤΡΑΣ, Προκόπης ΠΑΥΛΟΠΟΥΛΟΣ, Γλυκερία ΣΙΟΥΤΗ, Σπυρίδων ΦΛΟΓΑΪΤΗΣ, Διοικητικό δίκαιο, 2η έκδοση, εκδόσεις Σάκκουλα Αθήνα - Θεσσαλονίκη, 2010, 170-171, βλ. επίσης Πρόδροµος ΔΑΓΤΟΓΛΟΥ, Γενικό διοικητικό δίκαιο, 7η έκδοση, εκδόσεις Σάκκουλα Αθήνα - Θεσσαλονίκη, 2014, βλ. επίσης Επαµεινώνδας ΣΠΗΛΙΩΤΟΠΟΥΛΟΣ, Εγχειρίδιο διοικητικού δικαίου, Τόµος 1, 15η έκδοση, εκδόσεις Νοµική Βιβλιοθήκη, Ιούνιος 2017, βλ. επίσης Χαράλαµπος ΧΡΥΣΑΝΘΑΚΗΣ, Συµβούλιο της Επικρατείας - Εφαρµογές διοικητικού ουσιαστικού και δικονοµικού δικαίου, εκδόσεις Νοµική Βιβλιοθήκη, 2012)
Η έκδοση των διοικητικών πράξεων χαρακτηρίζεται από το τεκµήριο νοµιµότητας και την εκτελεστότητα.
Η ατοµική διοικητική πράξη από την έναρξη της ισχύος της, παράγει όλα τα έννοµα αποτελέσµατα της και έναντι των διοικητικών αρχών ανεξάρτητα από το αν τυχόν έχει νοµική πληµµέλεια. Τούτο ισχύει και αν η πράξη παραβιάζει την αρχή της νοµιµότητας, απορία του χαρακτήρα του διοικητικού οργάνου ως Δηµοσίου οργάνου που θεσπίζει µονοµερώς κανόνες δικαίου. Κατ’ εφαρµογή του τεκµηρίου νοµιµότητας, αποκλείεται η παρεµπίπτουσα έρευνα από το αρµόδιο δικαστήριο του κύρους της ατοµικής διοικητικής πράξης µετά την προθεσµία για την άσκηση της αίτησης ακυρώσεως. (βλ. µεταξύ άλλων Απόστολος ΓΕΡΟΝΤΑΣ, Σωτήρης ΛΥΤΡΑΣ, Προκόπης ΠΑΥΛΟΠΟΥΛΟΣ, Γλυκερία ΣΙΟΥΤΗ, Σπυρίδων ΦΛΟΓΑΪΤΗΣ, Διοικητικό δίκαιο, 2η έκδοση, εκδόσεις Σάκκουλα Αθήνα - Θεσσαλονίκη, 2010, σελ. 166, βλ. επίσης Πρόδροµος ΔΑΓΤΟΓΛΟΥ, Γενικό διοικητικό δίκαιο, 7η έκδοση, εκδόσεις Σάκκουλα Αθήνα - Θεσσαλονίκη, 2014, βλ. επίσης Επαµεινώνδας ΣΠΗΛΙΩΤΟΠΟΥΛΟΣ, Εγχειρίδιο διοικητικού δικαίου, Τόµος 1, 15η έκδοση, εκδόσεις Νοµική Βιβλιοθήκη, Ιούνιος 2017, βλ. επίσης Χαράλαµπος ΧΡΥΣΑΝΘΑΚΗΣ, Συµβούλιο της Επικρατείας - Εφαρµογές διοικητικού ουσιαστικού και δικονοµικού δικαίου, εκδόσεις Νοµική Βιβλιοθήκη, 2012)
3 Όπως αναφέρει και ο Léon Duguit, ως προς τα εσωτερικά της στοιχεία η σύµβαση (είτε είναι διοικητική είτε όχι) έχει πάντοτε τα ίδια χαρακτηριστικά και τα ίδια αποτελέσµατα. Την ίδια προσέγγιση υιοθετούν και οι περισσότεροι επιστήµονες του διοικητικού δικαίου.
4 Όπως αναφέρει ο Χαράλαµπος Χρυσανθάκης, η σύµβαση θεσµοποιεί τη συνεργασία µε τους ιδιώτες και αξιοποιεί τις ειδικές γνώσεις και την εµπειρία τους (Χαράλαµπος ΧΡΥΣΑΝΘΑΚΗΣ, Εισηγήσεις διοικητικού δικαίου, 2η έκδοση, εκδόσεις Νοµική Βιβλιοθήκη, Αθήνα 2015, σελ. 143)
5 βλ. Απόστολος ΓΕΡΟΝΤΑΣ, Δίκαιο δηµοσίων έργων, εκδόσεις Σάκκουλα Αθήνα - Θεσσαλονίκη, 2009, σελ. 2-3, βλ. επίσης Απόστολος ΓΕΡΟΝΤΑΣ, Σωτήρης ΛΥΤΡΑΣ, Προκόπης ΠΑΥΛΟΠΟΥΛΟΣ, Γλυκερία ΣΙΟΥΤΗ, Σπυρίδων ΦΛΟΓΑΪΤΗΣ, Διοικητικό δίκαιο, 2η έκδοση, εκδόσεις Σάκκουλα Αθήνα - Θεσσαλονίκη, 2010, σελ. 248
6 βλ. Προκόπης ΠΑΥΛΟΠΟΥΛΟΣ, Η σύµβαση εκτέλεσης Δηµοσίου έργου, Εκδόσεις Αντ. Ν. Σάκκουλα, 1997, σελ. 14
7 ν. 1406/1983, Ολοκλήρωση της δικαιοδοσίας των τακτικών διοικητικών δικαστηρίων, συγκρότηση Γενικής Επιτροπείας της Επικρατείας των τακτικών διοικητικών δικαστηρίων και ρύθµιση µερικών άλλων θεµάτων, ΦΕΚ Α’182, 14.12.1983
8 Ο εν λόγω νόµος, καθώς και η απόφαση 10/1988 του ΑΕΔ, κατά την οποία δεν υπάγονται όλες οι συµβάσεις της διοίκησης στη διοικητική δικαιοδοσία σύµφωνα µε την ορθή ερµηνεία του Συντάγµατος, αποτέλεσε το έναυσµα της σύνταξης του βιβλίου « Η διοικητική σύµβαση - Έννοια και φύση » του Φλογαΐτη. (Σπυρίδων ΦΛΟΓΑΪΤΗΣ, Η διοικητική σύµβαση - Έννοια και φύση, εκδόσεις Αντ. Ν. Σάκκουλα, Αθήνα-Κοµοτηνή 1991, εισαγωγή)
9 βλ. Δηµήτρης ΚΟΡΣΟΣ, Η σύµβαση του διοικητικού δικαίου, 2η έκδοση, εκδόσεις Αντ. Ν. Σάκκουλα, 1995, σελ. 57-58
10 βλ. µεταξύ άλλων, Απόστολος ΓΕΡΟΝΤΑΣ, Δίκαιο δηµοσίων έργων, Εκδόσεις Σάκκουλα Αθήνα - Θεσσαλονίκη, 2009, σελ. 22, Απόστολος ΓΕΡΟΝΤΑΣ, Σωτήρης ΛΥΤΡΑΣ, Προκόπης ΠΑΥΛΟΠΟΥΛΟΣ, Γλυκερία ΣΙΟΥΤΗ, Σπυρίδων ΦΛΟΓΑΊΤΗΣ, Διοικητικό δίκαιο, 2η έκδοση, εκδόσεις Σάκκουλα Αθήνα - Θεσσαλονίκη, 2010, σελ. 254-261, βλ. επίσης Πρόδροµος ΔΑΓΤΟΓΛΟΥ, Γενικό διοικητικό δίκαιο, 7η έκδοση, εκδόσεις Σάκκουλα Αθήνα - Θεσσαλονίκη, 2014, σελ. 331, βλ. επίσης Χαράλαµπος ΧΡΥΣΑΝΘΑΚΗΣ, Εισηγήσεις διοικητικού δικαίου, 2η έκδοση, εκδόσεις Νοµική Βιβλιοθήκη, Αθήνα 2015, σελ 143-144, Επαµεινώνδας ΣΠΗΛΙΩΤΟΠΟΥΛΟΣ, Εγχειρίδιο διοικητικού δικαίου, Τόµος 1,15η έκδοση, εκδόσεις Νοµική Βιβλιοθήκη, Ιούνιος 2017,σελ. 176, βλ. επίσης Παναγιώτης ΦΛΕΣΣΑΣ, « Η Έννοια και η ερµηνεία των διοικητικών συµβάσεων », διπλωµατική εργασία υπό την εποπτεία του καθηγητή Σωτήρη ΛΥΤΡΑ, που υποστηρίχθηκε στο Εθνικό και Καποδιστριακό Πανεπιστήµιο Αθηνών - Σχολή νοµικών, οικονοµικών και πολιτικών επιστηµών - Νοµικό τµήµα, Τοµέας δηµοσίου δικαίου, 2006, σελ. 1-9, βλ. επίσης ΣτΕ 891-895/2008, 414/2011, ΑΕΔ 6/2007